Dr.Ayhan Bülent Toptaş, geçtiğimiz haftalarda Merkez Bankası tarafından kurulan Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları Analiz Müdürlüğü’nü ele aldı.
GIDA KOMİTESİ VE TCMB
Tarım politikaları konusunda yazıları ile tanınan ve benim de beğeni ve takdirle takip ettiğim bir ekonomi gazetecisi Twitter da şöyle bir paylaşımda bulunmuş: “Merkez Bankası, Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları Analiz Müdürlüğü kurdu. Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları İzleme ve Değerlendirme Komitesi zaten Merkez Bankası’na bağlı. Oldu olacak, Tarım Bakanlığı da Para Piyasalarını İzleme ve Analiz Müdürlüğü kursun.” Yazar burada açıkça TCMB bünyesinde böyle bir müdürlüğün kurulmasını yadırgadığını belirtiyor ve ironi yapıyor.
Tecrübeli bir yazarın bu paylaşımı, konuya eğilmek, Gıda Komitesi’nin geçmişine ve TCMB ile ilişkisine bakmak için bir vesile oluşturuyor.
(Ekim 2014) Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı bünyesinde Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları İzleme ve Değerlendirme Koordinasyon Birimi kuruluyor.
İlk olarak, T.C. Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığında 21 Ekim 2014’te 862 numaralı Bakanlık oluru ile bir birim kurulmuş. Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları İzleme ve Değerlendirme Koordinasyon Birimi adı altında hizmet vermesi planlanan birime söz konusu Bakanlığın müsteşarının başkanlık etmesi planlanmış. Birimin amacı, tarım ürünlerinin piyasa fiyatlarını izleyerek değerlendirmek, gerek makroekonomik politikalar gerekse uygulama açısından alınması gereken tedbirleri belirlemek olarak ifade edilmiş.
(Aralık 2014) İçinde TCMB Başkanının ve bakanlık müsteşarlarının yer aldığı Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları İzleme ve Değerlendirme Koordinasyon Komitesi kuruluyor. Komitenin Sekreterya görevi Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığında Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları İzleme ve Değerlendirme Koordinasyon Birimine Veriliyor.
Muhtemelen Bakanlıkta kurulan koordinasyon biriminin amaçlarını gerçekleştirmede yetersiz kalacağı düşünülmüş. Söz konusu birimin kurulmasından iki ay sonra 9 Aralık 2014 tarih ve 2014/20 sayılı Başbakanlık genelgesi ile daha üst düzeyde bir komite oluşturulmasına karar verilmiş ve Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları İzleme ve Değerlendirme Koordinasyon Komitesi kurulmuş. Komite, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Müsteşarının başkanlığında; Ekonomi, Gümrük ve Ticaret, Kalkınma ve Maliye Bakanlıklarının Müsteşarları, Hazine Müsteşarı, TCMB Başkanı ve Türkiye İstatistik Kurumu Başkanının katılımıyla oluşturulmuş. Genelgede Komitenin üç ayda bir toplanması ve sonuçlarını Ekonomi Koordinasyon Kuruluna raporlaması ön görülmüş. Yukarıda bahsi geçen Koordinasyon Birimine de Komitenin sekreteryasını yürütme görevi verilmiş.
(Aralık 2016) Komitede değişiklik oluyor. Komite üyeliği Bakan düzeyine çıkarılıyor. TCMB Başkanı Komite üyeliğinden çıkarılıyor. TCMB’ye Sekreterya Görevi Veriliyor. Başbakanlık Genelgesinde talimatlandırılan Komite toplantıları düzenli gerçekleşmiyor.
Kurulmasından yaklaşık 2 yıl sonra, Komitenin Ekonomi Koordinasyon Kurulu kararları çerçevesinde, 27 Aralık 2016 tarih ve 2016/30 sayılı Başbakanlık genelgesi ile yeniden yapılandırılmasına karar verilmiş. Komite üyeleri tamamen değişmiş, Komitenin Başbakan Yardımcısı Başkanlığında; Ekonomi, Gıda, Tarım ve Hayvancılık, Gümrük ve Ticaret, Kalkınma ve Maliye Bakanlarından oluşmasına karar verilmiş. Yani Müsteşarlar, TCMB ve TUİK başkanları komiteden çıkarılmış. Yerlerine Başbakan Yardımcısı ve ilgili bakanlar komiteye dahil olmuş. Komitenin sekreterya hizmetlerinin yürütülmesi, kararlarının uygulanmasının takibi ve koordinasyonu bu kez TCMB’ye verilmiş. Ayrıca Komitenin üç ayda bir yerine iki ayda bir toplanması da ilgili Başbakanlık genelgesinde talimat olarak verilmiş. Komitenin raporlamalarını Ekonomi Koordinasyon Kuruluna (Şimdiki sistemde Cumhurbaşkanlığı Ekonomi Politikaları Kurulu) yapması öngörülmüş.
Bu tarihten sonra, 2017-2020 yılları arasında Başbakanlık Genelgesine göre yılda altı, üç yılda da on sekiz toplantı yapması gereken Komite sadece beş toplantı yapmış gözüküyor. 2017 yılında kamuoyuna yansıyan üç toplantı yapmış, bunların sonuçları da görülüyor. Ama 2018’de toplantı yapılmamış. Aralık 2019’da yapılan tek toplantının haberini Komitenin bu işlerden sorumlu olması gereken sekreteryasından değil, dönemin Hazine ve Maliye Bakanı Berat Albayrak’ın Twitter (bu hesap kapatılmış) paylaşımından, Eylül 2020 yılında yapılan toplantının haberini ise yine Komitenin sekreteryasından değil, Tarım ve Orman Bakanlığı web sayfasından öğrenmek mümkün olmuş. Birkaç cümlelik duyurular bunlar.
(Ocak 2021) Komite toplanıyor. TCMB’de Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları Analiz Müdürlüğü kuruluyor.
Komite, Gıda fiyatları ile ilgili olarak dünyadaki ve Türkiye’deki endişelerin artması üzerine 29 Ocak 2021 tarihinde toplandı.
Toplantıdan birkaç gün sonra TCMB, 3 Şubat 2021 tarihinde şeffaflığına katkı sağlayabilecek bir pencere açarak, organizasyon yapısındaki değişikliğe ilişkin bir basın duyurusunu kamuoyu ile paylaştı. TCMB normalde organizasyon yapısına ilişkin değişiklikleri kamuoyu ile paylaşmaz. Ama bu kez belki de şeffaflığın bir gereği olduğunu düşünerek bu paylaşımı gerçekleştirdi.
Duyuruya göre TCMB’de organizasyon yapısına ilişkin ihtiyaçlar göz önünde bulundurularak; Yapısal Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü bünyesinde “Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları Analiz Müdürlüğü”, Bankacılık ve Finansal Kuruluşlar Genel Müdürlüğü bünyesinde “Katılım Bankacılığı Müdürlüğü”, Bütçe ve Finansal Raporlama Genel Müdürlüğü bünyesinde “Mali Kontrol Müdürlüğü” kurulmasına karar verilmiş.
Medya duyuruyu ağırlıklı olarak TCMB bünyesinde bir gıda fiyatları müdürlüğü kurulduğunu belirterek paylaştı. Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları Analiz Müdürlüğünün görevi “Fiyat istikrarı açısından kritik önem arz eden gıda ve tarım ürünleri fiyatlarına dair verileri detaylı ve zamanlı olarak incelemek suretiyle erken uyarı fonksiyonu görmek, araştırma ve inceleme sonuçlarını para politikası sürecine katkı sağlayacak şekilde raporlamak ve Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları İzleme ve Değerlendirme Komitesinin sekretarya görevini yerine getirmek” olarak belirlenmişti.
Komitenin kurumsallaşmasına hassasiyet gösterilmesi gerekir.
Özetle, Komite ilk olarak, Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı bünyesinde bir çalışma grubu olarak kuruluyor, sonra ilgili bakanlıkların Müsteşarları ve TCMB Başkanından oluşan ve sekreteryasını söz konu çalışma grubunun yürüttüğü bir komiteye, bir sonraki aşamada Başbakan Yardımcısı Başkanlığında ilgili bakanlardan oluşan ve sekreteryasını TCMB’nin yürüttüğü bir komiteye, daha sonra ise üç ilgili bakanlıktan oluşan ve sekreteryasını TCMB’de bir müdürlüğün yürüttüğü bir komiteye dönüşüyor. Son toplantıya da Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanının da katıldığı görülüyor. Zaten, komiteler çalışma süreçleri çok sayıda dezavantajı olan oluşumlar. Bir de formasyonunun sürekli değişmesi etkinlik ve etkililiği iyice zayıflatan bir faktör.
Söz konusu Komite, komitelerin zaaflarına ilişkin işaretleri çok net bir şekilde ortaya koyuyor. Komitenin sekreteryasını 2016 Aralığından bu yana TCMB yürütüyor ve nadir yapılan toplantılar bazen TCMB’nin duyuruları, bazen Twitter paylaşımı bazen son toplantıda olduğu gibi ev sahibi bakanlığın duyurusu aracılığı ile kamuoyu ile paylaşılıyor. Komitenin artık kurumsallaşmasına önem vermesi ve bu tutarsızlıkları sonlandırması gerekir.
Komite toplantılarını düzenli olarak yapmalı ve çalışmalarını ertelememeli
Komitelerde en çok rastlanan zaaflardan birisi erteleme; Toplantılar düzenli olarak yapılmalı ve çalışmalar ertelenmemeli.
Başbakanlık genelgesine göre iki ayda bir toplanması gereken Komite bunu yapamıyor. Yukarıda belirtildiği gibi Başbakanlık genelgesinde öngörüldüğü gibi iki ayda bir toplanmıyor. Toplantılar çok eksik ve düzensiz. Toplantı duyuruları dağınık ve yetersiz. Son toplantı da ancak gıda fiyatlarında görülen aşırı yükselmenin kamuoyunda ciddi endişeler yaratması üzerine gerçekleştiriliyor. Toplantı sonrasında Hazine ve Maliye Bakanlığından yapılan duyuruda Komiteye tarımsal ürünler ve gıda piyasalarındaki gelişmeler konusunda zamanlı kararlar almaya fayda sağlayacak bir erken uyarı sisteminin oluşturulmasına ilişkin teknik alt yapı çalışmalarının sunulduğu belirtiliyor.
Ama geriye dönüp bakıldığında, erken uyarı sistemi oluşturulması için teknik alt yapı çalışmaları yapılması kararının zaten 30 Aralık 2016 tarihinde verilmiş olduğu anlaşılıyor. Aradan dört yıl aşan bir süre geçmiş. O toplantı ile ilgili duyuruda “Gıda ürünlerinde istikrarlı arz ve fiyat oluşumunu desteklemek üzere kurulması öngörülen Erken Uyarı Sistemine ilişkin çalışmalarda gelinen aşama değerlendirilmiştir. Sistemin kurulmasına ilişkin çalışmaların Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ve Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı eş güdümünde yürütülmesi; bu çerçevede, teknik altyapının en kısa sürede tamamlanması kararlaştırılmıştır” ifadesine yer verilmiş. En kısa süre konunun aciliyetine ilişkin bir ifade olarak değerlendirildiğinde, dört yılı aşan bir sürenin geçmesi bu Komitenin işlevselliği ile ilgili çok ciddi sorunlara işaret etmekte.
TCMB Üstleneceği Görevleri Dikkatle Seçmeli
Merkez bankaları hem para politikası yönetiminin hem de yüksek değerde kıymetlerin sorumluluğunu taşıyan kurumlar oldukları için insan kaynağı ve diğer pek çok imkanlar bakımından diğer kamu kurumlarına göre daha avantajlıdırlar. Bu da zaman zaman merkez bankalarına ana görevlerinin dışında görev yüklenmek istemesi sorununa yol açabilir. Bir merkez bankasına bir görevi yerine getirilmesi talebinde bulunulduğnda banka yönetiminin dikkat etmesi gereken hususlar:
–Üstlenilen görev(ler)in merkez bankasının görev sahasında olup olmadığını iyi anlamak,
–Söz konusu görev(ler)i merkez bankası dışında bir kurumun daha etkili ve etkin yapıp bir şekilde yapıp yapamayacağını araştırmak,
–Kurulması planlanan birim(ler)in ne kadar zaman için gerekli olabileceğini değerlendirmek,
–Birimin kuruluş ve yıllık maliyetini hesaplamak,
–Farklı ülkelerin merkez bankalarında benzer nitelikli bir birimin olup olmadığını araştırmak,
–Öneri uygun değilse “Hayır” demeyi bilmek, “rica edildi, kırılamadı” diye kurumun yapısını bozmamak,
–Görev(ler) alındıysa bunu Bankanın yönetim yapısı içine en etkin ve etkili çalışabileceği şekilde eklemek,
Şeklinde özetlenebilir.
Merkez bankacılığının kökleri 17. Yüzyılın ikinci yarısına kadar uzanıyor. Bugün, yönetişiminin ana dayanakları bağımsızlık, hesap verebilirlik ve şeffaflık olan modern merkez bankacılığının örgütlenmesi de bir evrimden geçerek bugüne gelmiştir, prensipler oluşmuştur. 1990’larda Yeni Zelanda ve İngiltere Merkez Bankasında örgütlenme anlayışında devrim niteliğinde gelişmeler olurken, bu alandaki literatür de genişlemiştir. Dünyanın en eski merkez bankalarından olan İsveç Merkez Bankasının 23-24 Mayıs 2003 tarihlerinde düzenlendiği Merkez Bankasının Etkinliği çalıştayı da bu alanda önemli bir kilometre taşı olmuştur. Bütün bu gelişmeler sonucunda merkez bankası örgütlenmesi genel olarak iki kanatta yoğunlaşmıştır: Bu kanatlar; 1) Fiyat İstikrarı 2) Finansal İstikrar olarak belirlenmiştir.
Bir merkez bankasının üstlendiği görevin bu kanatlara ne kadar katkı sağlayacağının çok iyi değerlendirilmesi gerekir. Bu bağlamda, oluşturulan Müdürlüğün “Fiyat istikrarı açısından kritik önem arz eden gıda ve tarım ürünleri fiyatlarına dair verileri detaylı ve zamanlı olarak incelemek suretiyle erken uyarı fonksiyonu görmek, araştırma ve inceleme sonuçlarını para politikası sürecine katkı sağlayacak şekilde raporlamak” şeklinde ifade edilen görevi Bankanın fiyat istikrarını sağlamaya yönelik işlevi ile gayet uyumlu ama zaten birkaç araştırmacı ve uzmanın bir çalışma gurubu oluşturarak yürütebileceği bir görev. Bankada gıda fiyatlarındaki yükseliş hakkında özellikle 2007-2008 krizinden bu yana yoğunlaşan bir hassasiyetin ve çalışmaların olduğu zaten görülüyor. Ama Bankanın üyesi olmadığı, düzenli toplanmayan, sürekli formasyon değiştiren, her defasında farklı bir kaynaktan duyuru yapan bir Komitenin sekreteryasını üstlenmesi ve bunun için müdürlük kurması doğru gözükmüyor.
Bu şekliyle Müdürlüğün ironik bir şekilde ekonomideki diğer binlerce verimsizlik kaynağı gibi enflasyonu artıran bir başka mikro unsur olması söz konusu olabilecektir. Ayrıca bu yazının başındaki twitteki “Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları İzleme ve Değerlendirme Komitesi zaten Merkez Bankası’na bağlı” ifadesinde, ya da 28 Ocak 2021 tarihli Enflasyon Raporu toplantısında “TCMB gıda enflasyonu ile ilgili olarak sekreterya dışında ne yapmayı planlıyor ?” sorusunda görülen ve Bankanın ana görevlerinin nasıl ifa edildiği hakkında algı karışıklıklığına işaret eden durumlar ortaya çıkabilecektir. Bu mantıkla, fiyat istikrarı açısından kritik önem arz eden başka ürünler (enerji, konut vb.) için de komite kurulup, sekreteryası TCMB’ye verilebilir ve Müdürlük kurması beklenebilir.
Burada olumlu olan, Banka içindeki Müdürlük düzeyinde bir yapılanmanın kamuoyu ile paylaşılması. Şeffaflık açısından memnuniyet verici bir hamle. TCMB, örgütlenmesi ile ilgili bilgileri genelde Genel Müdürlük düzeyinde paylaşır. Banka, müdürlük düzeyine kadar inen örgütlenmesi hakkında detaylı sayılabilecek bilgiyi sadece Aralık 1994’te Yaman Törüner’in başkanlığı döneminde Bankanın matbaasında bastırılan bir kitapçıkla kamuoyu ile paylaşmıştır. Banka, 1998 yılından itibaren de yıllık raporlarında genel müdürlükler düzeyinde örgüt şemasına yer vermektedir.
