Merkez bankacılığını bilenler ve Alex Cukierman, Steven Webb ve Bilin Neyaptı’nın 1992 yılında yazdıkları ünlü makaleyi okuyanlar Naci Ağbal’ın son onaltı ay içinde TCMB’nin başkanlık koltuğuna oturan üçüncü kişi olmasının ne anlama geldiğini çok iyi bilirler, Dr. Ayhan Bülent Toptaş yazıyor:
AKP İKTİDARI VE MERKEZ BANKASI İLİŞKİLERİNİN KISA TARİHİ
Merkez bankacılığını bilenler ve Alex Cukierman, Steven Webb ve Bilin Neyaptı’nın 1992 yılında yazdıkları ünlü makaleyi okuyanlar Naci Ağbal’ın son onaltı ay içinde TCMB’nin başkanlık koltuğuna oturan üçüncü kişi olmasının ne anlama geldiğini çok iyi bilirler: Yüksek Enflasyon.
Cukierman ve diğerleri “Merkez Bankasının Bağımsızlığının Ölçülmesi ve Politika Sonuçlarına Etkisi” adlı makalelerinde merkez bankası bağımsızlığının önemli bir göstergesini başkanın değiştirilme sıklığı olarak belirtmişlerdir. Yazarlara göre bir merkez bankasının başkanı sık sık değişiyorsa o merkez bankasının bağımsızlık seviyesi düşüktür. Yaptıkları çalışma aynı zamanda bir ülkenin merkez bankası başkanının değişikliği sıklaştıkça o ülkedeki enflasyonun yükseldiğini de ortaya koymaktadır.
Makalede ele alınan ikinci bir bağımsızlık göstergesi de merkez bankası kanununun bankanın bağımsızlığına ne kadar ağırlık verdiğidir. Yazarlar bir endeks oluşturarak merkez bankalarını yasal bağımsızlık düzeylerine göre sıralamışlardır. Merkez bankası yasası bankanın bağımsızlığına ağırlık verdikçe enflasyon oranı düşmektedir.
AKP iktidarı ve TCMB ilişkileri ele alındığında yazarların hipotezlerinin değerlendirilebileceği uzun soluklu bir örnek ortaya çıkıyor. Bu perspektiften bakıldığında AKP iktidarının TCMB ile ilişkilerini iki dönemde değerlendirebiliriz: Dolaylı Müdahale Dönemi ve Doğrudan Müdahale Dönemi. Dolaylı Müdahale Dönemi TCMB Kanununda Bankanın bağımsızlığını etkileyen önemli bir eğişikliğinin yapılmadığı ve görev süresinden önce Başkanın değiştirilmediği dönemi, Doğrudan Müdahale Dönemi ise Bankanın bağımsızlığını etkileyen kanun değişikliklerinin yapıldığı ve başkanların görev süreleri bitmeden görevden alındıkları dönemi ifade etmektedir.
TCMB’nin Bağımsızlığına Dolaylı Müdahale Dönemi
Bundan on sekiz yıl önce AKP’yi iktidara getiren ana faktör 2001 ekonomik kriziydi. Krizin yıkıcı etkisi ülkenin siyasi tablosunu da değiştirmiş ve yepyeni bir partiyi iktidara taşımıştı. AKP iktidarı devraldığında önünde hazır ve alternatifi olmayan bir ekonomik program mevcuttu: IMF destekli Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı.
Programın yasal çerçevesi TCMB’nin bağımsızlığına özel bir önem veriyordu. 25.4.2001 tarih 4651 sayılı yasayla 14.1.1970 tarihli ve 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Yasasında önemli değişiklikler yapıldı:
–Bankanın temel amacı fiyat istikrarını sağlamak olarak belirlendi,
–Bankanın, fiyat istikrarını sağlamak için uygulayacağı para politikasını ve kullanacağı para politikası araçlarını doğrudan belirleyeceği hükmüne yer verildi,
– Bankanın Hazine ile kamu kurum ve kuruluşlarına avans vermesi, kredi açması, Hazine ve diğer kamu kurumlarının borçlanma araçlarını birincil piyasada satın alması yasaklandı.
–Başkan yardımcılarının görev süreleri 3 yıldan 5 yıla çıkarıldı.
–Ayrıca Başkanın görev süresinin bitiminden önce görevden alınamayacağı kuralı Başkan yardımcıları için de geçerli hale geldi.
Bu reform bir merkez bankası başkanının hükümetin müdahalesi olmadan, rahatça çalışmasını ve fiyat istikrarını sağlamaya odaklanmasını kolaylaştıracak radikal bir değişiklikti. Tabii Cukierman ve diğerlerinin yukarıda bahsedilen makalelerinde belirttikleri gibi yasa ne kadar bağımsızlığı koruyacak şekilde düzenlenmiş olursa olsun, fiiliyatta ne olduğu, yani hükümetin bu yasaya ne kadar uyduğu da çok önemliydi.
AKP, iktidara gelişinden itibaren 2018 yılına kadar TCMB Kanununda çok önemli bir değişiklik yapmadı. Kanunun öngördüğü 5 yıllık görev süreleri dolmadan TCMB başkanlarını değiştirmedi. Bu da Alex Cukierman ve diğerlerinin ön gördüğü şekilde enflasyon seviyesinin aşağıya çekilmesine hatta ekonomik büyümenin de sağlıklı bir şekilde sürmesine katkı sağladı.
Bununla birlikte TCMB’nin bağımsızlığına yönelik gittikçe artan dolaylı müdahaleler hep oldu. İktidar kanadından gelen ve enflasyonun nedenini faiz olarak gösteren ama makroekonomik anlamı olmayan ifadeler, kimlerden oluştuğu bilinmeyen bir faiz lobisinin ülkeyi kıskacına almaya çalıştığını, yüksek faiz istemenin vatana sadakatsizlik olduğunu ileri süren açıklamalar TCMB başkanlarını dolaylı olarak baskı altına alıyordu. Ayrıca TCMB’nin İstanbul’a taşınması konusunun gündemde tutulması, TCMB çalışanları ve emeklilerinin birikimlerinin bulunduğu emeklilik vakfına vergi soruşturması açılması ve vakfın hesaplarına ihtiyati haciz konulması gibi hamleler de Banka başkanlarının fiyat istikrarı ve finansal istikrara odaklanmalarını olumsuz etkileyen faktörlerdi.
Durmuş Yılmaz’dan sonra göreve gelen başkanlar TCMB’nin bağımsızlığı için çok önemli olan geleneksel kariyer politikasının dışına çıkarak, bazen kendilerinin, bazen de hükümetin etkisi ile Banka içi ve Banka dışından yaptıkları atamalarla Bankanın bağımsızlığını olumsuz yönde etkilediler. Özellikle 2016’daki askeri darbe girişimine doğru gittikçe kötüleşen politik konjonktürde yapılan atamalar hem Bankanın kurumsal kapasitesini zayıflattı, hem de iktidarın içinde haklılık payı da olan tepkisine yol açtı.
TCMB başkanlarının iktidardan gelen dolaylı baskılara dayanmalarında ve de belki de görevden alınmamalarında AKP’nin iki teknokrat nitelikli siyasetçisi olan Ekonomi Bakanı Ali Babacan ve Maliye Bakanı Mehmet Şimşek’in merkez bankasının bağımsızlığına olumlu bakmalarının önemli rolü olduğu söylenebilir.
TCMB’nin Bağımsızlığına Doğrudan Müdahale Dönemi
TCMB’nin bağımsızlığı ilk ağır darbesini Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin hayata geçirilmesi sürecinde, 9 Temmuz 2018 tarihinde Resmi Gazetede yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile aldı. Başkan bu Kararnameden önce, TCMB Kanununa göre Bakanlar Kurulunun önerisi ve Cumhurbaşkanının onayı üzerine atanabiliyordu. Kararname ile bu ikili veto sistemi kaldırıldı, atama yetkisi tek kişinin eline yani doğrudan Cumhurbaşkanına geçti.
Atamanın tek kişi tarafından yapılması, ikili veto sisteminin kaldırılması merkez bankasının bağımsızlığı açısından çok sakıncalı. İkili veto sisteminde bir organ önerir, diğer organ atar. Bu iki organ birbirini dengeler. Bunun en önemli faydası üzerinde tartışma olmayacak derecede nitelikli kişilerin başkanlığa atanmasını sağlamaktır. Örneğin Amerika Birleşik Devletlerinde Fed Başkanı Başkanın önerisi ve Senatonun onayı ile atanabilir.
703 sayılı KHK ile TCMB Başkanının 5 yıl süreyle atanabileceği ibaresi de Kanundan çıkarıldı. Sonrasında bir Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile bu süreler hem başkan hem de başkan yardımcıları için dört yıla çekildi. Atama yetkisi gibi görev süresini belirleme yetkisi de bir kişinin eline geçmiş oldu. Bu büyük bir hatadır. Çünkü merkez bankası başkan ve başkan yardımcılarının kendilerini atamaya yetkili olan organın görev süresinden daha uzun bir görev süresi olması önemlidir. En azından siyasilerinki kadar bir zaman süresince çalışabilmeleri, hedeflerini belirlemeleri ve bunlara ulaşabilmeleri açısından önemlidir. Bu yüzden Başkanın sabit bir süreyle atanması öngörülen ülkelerin çoğunda bu süre 5 yıldır. Bu değişiklikle TCMB Başkanı ve başkan yardımcılarının görev süresi Cumhurbaşkanının görev süresine göre daha kısa hale getirildi.
Böylece bir ay sonra gerçekleşecek olan Ağustos 2018 ekonomik depreminin öncesinde ekonomi yönetiminin o güne kadar destek aldığı kolonlardan biri olan merkez bankasının bağımsızlığı zarar gördü. Yıl sonunda TÜFE’nin son 15 yılın en yüksek artışını (%20.30) göstermesi Cukierman ve diğerlerinin makalesini bilenlerin beklediği bir şeydi. 2018’de Türkiye dünyada enflasyonun en yüksek olduğu birkaç ülke arasında yer aldı.
Bu kanun değişikliği yüksek enflasyonla birlikte bağımsızlık üzerinde yeni yan müdahaleleri de getirdi. TCMB’nin her yıl Nisan ayında yaptığı genel kurul Ocak ayına çekildi. Burada amaç, yaklaşan 2019 yerel seçimleri için Hazineye kaynak aktarmaktı. İkinci önemli gelişme de, yıl ortasında TCMB’nin olağanüstü durumlarda kullanılmak üzere ayrılan ihtiyat akçelerinin Hazineye devredilmesini öngören bir yasanın Türkiye Büyük Millet Meclisinden geçirilmesi oldu. Böylece 40 milyar TL. civarında bir paranın Hazinenin kasasına girmesinin ve yeniden uygunsuz bir parasal genişlemenin yolu açılmış oldu.
Bu gelişmeler de iktidar için yeterli olmadı. TCMB Başkanı hala faizi istenilen düzeye düşürmemişti. Murat Çetinkaya görev süresi bitmeden görevden alındı. Bu hareket, TCMB Kanununun TCMB’nin bağımsızlığını güvenceye alan 28. Maddesini göz ardı etmektedir. Çünkü 28. maddede Başkanın (Guvernör) ancak, kendisine yasaklanan görev ve uğraşılara angaje olması halinde ve söz konusu Kanunda kendisine verilen görevlerin devamlı surette ifasını imkansız kılacak durumların ortaya çıkması hallerinde, atanmasındaki usule göre görevinden alınabileceği hükmüne yer verilmektedir. Görevden alınma sebebinin bunların olmadığı, Başkanın faizi düşürmemesi olduğu Cumhurbaşkanı Erdoğan tarafından açıkça ifade edildi.
Murat Çetinkaya’dan sonra Başkanlığa atanan Murat Uysal çok daha itaatkar davranmasına ve 100 milyar dolarlık rezervi eritmek bahasına, daha dünyada pandemi yokken sanki pandemi varmış gibi faizleri büyük bir hızla düşürmesine karşın görevden alınmaktan kurtulamadı. Onun yerine de bugüne kadar AKP ile çalışan tüm başkanlar içinde merkez bankacılığına daha uzak bir kişi olan Naci Ağbal getirildi. TCMB bürokrasisinin, TCMB’ye getirilen ve para politikası, merkez bankacılığı, makroekonomik modelleme ve ekonometri bilgisi çok sınırlı olan kişilere merkez bankacılığını en baştan anlatma görevi hala devam ediyor.
Özetlemek gerekirse gelinen nokta altın yumurtlayan tavuğun kesilmesi hikayesine benziyor. Türkiye’nin politika sahnesinde kısa bir geçmişi olan AKP’nin güçlenmesinde ve toplumun geniş kesimlerinde, uluslararası toplumda büyük saygı görmesinde istikrarlı ekonomi yönetiminin ve özellikle TCMB’nin bağımsız olmasının rolü büyüktü. AKP iktidarının ilk zamanlarında Banka hem yasal olarak bağımsızdı, hem de bu yasaya asgari düzeyde de olsa saygı gösteriliyordu. TCMB Başkanları Banka kanununda yazılı görev sürelerini tamamlayabiliyorlardı. Bağımsızlık düşük enflasyonla beraber büyümeye de destek oluyordu. Ama iktidar bunun kıymetini takdir edemedi. TCMB yasasını Bankanın bağımsızlığını zedeleyecek şekilde değiştirdi. Bankanın ideolojik bakımdan parti ile uyumlu iki başkanını TCMB kanununa ve merkez bankacılığı teamüllerine aykırı bir şekilde görevden aldı. Banka başkanlarının görev süresi beş yıldan üç yıla oradan da bir buçuk yıla düştü. 19 Kasım 2020 tarihli Para Politikası Kurulu Toplantısı öncesi ekonomi çevreleri yeni Başkana inandığını, güvendiğini belirtirken, TCMB’ye inandığını söyleyen pek fazla kimse yoktu. Onca hırpalayıcı müdahale kurumun itibarını kişilerin itibarının gölgesinde bırakmıştı. Bu da dünyada merkez bankaları faizi indirirken TCMB’yi faizi yukarı çekme noktasına getirdi. Yeni Başkan AKP’ye bugüne kadar birlikte çalıştığı tüm başkanlardan daha da yakın olsa da onun da bir güvencesi yok. O da her an görevden alınabilir. En azından yeni mevzuata göre 2023’ün Temmuz ayında Cumhurbaşkanı’nın görevi sona erdiğinde Ağbal’ın da görevi sona erecek. Yani yeni Başkanın zaman ufku şimdilik üç yıldan kısa bir süre ile sınırlı. Bu da bir merkez bankası başkanı için önemli bir dezavantaj. Yeni Cumhurbaşkanı bir başka kişiyi TCMB Başkanı olarak atayabilecek. Dolayısı ile enflasyonun yukarıya doğru hareketinin devamı çok kuvvetli bir ihtimal.
